為應(yīng)對(duì)氣候變化，全球許多國家和地區(qū)都嘗試建立碳市場，利用市場機(jī)制推動(dòng)減排。加拿大安大略省也曾雄心勃勃地啟動(dòng)了碳交易市場——總量控制與交易計(jì)劃，設(shè)定排放上限，允許交易碳配額和碳信用，從而激勵(lì)減排和低碳技術(shù)投資。但不久后，安大略省又突然取消了其碳交易計(jì)劃，并引發(fā)了一系列問題，其中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們思考。

 

曇花一現(xiàn)的安大略省碳交易計(jì)劃

 

安大略省于2017年正式實(shí)施總量控制與交易計(jì)劃，并于2018年與加利福尼亞州和魁北克省成功建立了三地互聯(lián)的區(qū)域碳市場。

 

但好景不長，2018年6月，安大略省政府換屆，新上任的進(jìn)步保守黨政府以降低企業(yè)成本和居民家庭開支為由，迅速取消了這一計(jì)劃。這不僅讓參與碳市場的企業(yè)措手不及，也導(dǎo)致加州和魁北克省切斷了與安大略省的碳市場鏈接，防止來自安大略省碳配額的拋售。

 

安大略省政府取消碳市場引發(fā)了一系列法律糾紛，其中最引人注目的是美國科氏工業(yè)集團(tuán)（簡稱科氏工業(yè)）及其子公司科氏供應(yīng)和貿(mào)易公司（簡稱KS&T）對(duì)加拿大政府提出的國際投資仲裁案（簡稱科氏案）。

 

科氏工業(yè)設(shè)立的美國子公司KS&T在安大略省碳市場注冊(cè)為“市場參與者”（Market Participant）并參與碳交易。在安大略省、魁北克省與加州三地碳市場互聯(lián)的情況下，KS&T多次從安大略省單獨(dú)拍賣會(huì)及聯(lián)合拍賣會(huì)上競買配額并轉(zhuǎn)移至其加州碳賬戶進(jìn)行交易。安大略省政府單方面宣布取消碳市場后，加州和魁北克省在第一時(shí)間切斷了與安大略省的碳市場聯(lián)通，這導(dǎo)致KS&T競買的碳配額變得一文不值，遭受了巨額經(jīng)濟(jì)損失。

 

在安大略省政府禁止碳市場運(yùn)營的幾個(gè)月后，安大略省議會(huì)又出臺(tái)了《取消法案》，既規(guī)定“市場參與者”們不會(huì)因碳市場取消獲得政府補(bǔ)償，又明確禁止任何人因?yàn)樘际袌龅娜∠鹪V政府?？剖蟿e無選擇，向加拿大聯(lián)邦政府提起了國際投資仲裁，最后仍以失敗告終。

 

科氏案帶給我們的反思

 

科氏案為我國碳市場建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，筆者總結(jié)為以下五點(diǎn)：

 

一是保障政策的透明度和穩(wěn)定性?？剖习府a(chǎn)生的直接原因是安大略省政府的“政策急轉(zhuǎn)彎”。安大略省取消碳市場的行為具有臨時(shí)性和不可預(yù)測性，不僅給部分參與者帶來了巨大損失，打擊了民間社會(huì)的減排積極性，更損害了政府的公信力，降低了自身的投資環(huán)境評(píng)價(jià)。對(duì)我國碳市場建設(shè)而言，確保政策穩(wěn)定性是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義，這需要在法律層面加強(qiáng)對(duì)碳市場規(guī)則的保障，使其具有可預(yù)測性和長期性，保護(hù)參與者的信賴?yán)?。在法律和政策的調(diào)整過程中，應(yīng)當(dāng)保障公眾參與，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，提高政策透明度，增強(qiáng)公眾對(duì)碳市場政策的響應(yīng)和支持。

 

二是明確碳資產(chǎn)的法律性質(zhì)?？剖习钢校寂漕~及其交易行為的法律性質(zhì)成為爭議焦點(diǎn)。在我國，碳資產(chǎn)的法律性質(zhì)同樣并未明確。法律性質(zhì)直接影響到配額的分配、配額和碳信用的買賣和擔(dān)保等法律關(guān)系的認(rèn)定，亟須通過法律予以明確。此外，我國碳市場目前立法層級(jí)較低，覆蓋范圍不足。全國碳排放權(quán)交易市場的最高規(guī)范是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，全國溫室氣體自愿減排市場的最高規(guī)范為生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)的部門規(guī)章《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，兩者都缺乏更高層級(jí)的法律支持。而地方碳市場的法律基礎(chǔ)則更為薄弱?？傮w而言，碳市場建設(shè)主要依賴政策，法律基礎(chǔ)尚顯不足，需要在碳市場建設(shè)經(jīng)驗(yàn)更加成熟時(shí)，完成政策向法律的整體轉(zhuǎn)化，提供更堅(jiān)實(shí)的法治保障。

 

三是建立健全碳交易糾紛解決機(jī)制。從程序角度講，科氏之所以要選擇耗時(shí)更久、代價(jià)更高的國際投資仲裁，是因?yàn)榘泊舐允　度∠ò浮方谷魏稳艘蛱际袌鋈∠鹪V政府，限制了國內(nèi)訴訟的途徑。與安大略省取締碳市場不同，我國的目標(biāo)是要繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)碳市場建設(shè)，有效的碳市場糾紛解決機(jī)制必不可少。碳交易市場涉及眾多主體，包括交易方、登記方、交易機(jī)構(gòu)和第三方核查機(jī)構(gòu)，各方之間的法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。這導(dǎo)致碳市場的糾紛類型多樣，除了因碳市場取消引發(fā)的爭議，未來中國碳市場還可能面臨稅收分擔(dān)、場外交易的實(shí)際履行、碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新及交易機(jī)構(gòu)的責(zé)任等問題，這些問題往往具有高度的專業(yè)性和較大的知識(shí)跨度。因此，碳市場的糾紛解決，一方面應(yīng)在完善法律基礎(chǔ)的同時(shí)，以權(quán)威典型案例指導(dǎo)實(shí)踐；另一方面需不斷構(gòu)建完善的司法協(xié)同機(jī)制，確保參與者能夠通過有效的途徑解決糾紛，維護(hù)自身權(quán)益。

 

四是理性設(shè)計(jì)碳減排成本分擔(dān)機(jī)制。安大略省碳市場失敗的原因之一，是減排政策被視為加重了企業(yè)和消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。平衡不同時(shí)期減排的成本與收益，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏的關(guān)鍵。我國在設(shè)計(jì)減排成本分擔(dān)機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分考慮各方的承受能力，對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)、不同群體的減排成本進(jìn)行深入研究，在減排過程中盡量實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)和人群之間成本的公平分擔(dān)，增強(qiáng)碳定價(jià)政策的公眾接受度，避免激進(jìn)的減排政策損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響社會(huì)對(duì)減排政策的支持。對(duì)此，一方面應(yīng)當(dāng)關(guān)注碳價(jià)波動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，建立相應(yīng)的緩沖機(jī)制；另一方面，在碳配額分配陸續(xù)從免費(fèi)分配轉(zhuǎn)為有償競價(jià)的過程中，合理使用配額發(fā)放收入，將有關(guān)資金應(yīng)用于減排成本的分擔(dān)。

 

五是加強(qiáng)國際合作和經(jīng)驗(yàn)借鑒?？剖习敢蔡嵝盐覀儯瑖H碳市場互聯(lián)互通存在諸多挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)國際合作，避免因某一方的政策調(diào)整對(duì)其他國家和地區(qū)產(chǎn)生負(fù)面影響。安大略省是在履約期的中期突然宣布取消碳市場的，無視了其“履約期結(jié)束時(shí)平穩(wěn)退出該計(jì)劃”的法律承諾，違反了其與加州簽訂的國際協(xié)議及與魁北克省簽訂的省級(jí)協(xié)議。COP29就《巴黎協(xié)定》第六條下的國際碳市場達(dá)成了積極成果，我國今后在參與國際碳市場治理時(shí)，一方面需借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善自身的碳市場體系；另一方面，在與其他國家或地區(qū)建立碳市場聯(lián)系時(shí)，更需謹(jǐn)慎評(píng)估，以協(xié)調(diào)和互惠為前提，在法律和規(guī)則上尋求共識(shí)，在國際合作協(xié)議中規(guī)定退出聯(lián)合市場時(shí)的強(qiáng)制性事前通知期限，并就單方毀約退出聯(lián)合市場的處理做出規(guī)定。

 

作者單位：北京綠色交易所有限公司風(fēng)險(xiǎn)控制部