過去一年，得益于可再生能源的高速發(fā)展，中國電力系統(tǒng)碳排放強度下降明顯，發(fā)電碳排放強度同比減少5%[1]，以風電和光伏為代表的新能源也在引領(lǐng)著全球綠色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。當前，中國正站在能源轉(zhuǎn)型的十字路口，2025年既是“十四五”的收官之年，也是“十五五”碳達峰攻堅戰(zhàn)的起跑線，無論是國家層面還是地方層面，圍繞著“十五五”能源規(guī)劃的前期研究工作正緊鑼密鼓地進行著。

 

值此“十四五”收官之年，上海國際問題研究院“能源低碳發(fā)展”項目課題組與國際環(huán)保機構(gòu)綠色和平，對“十四五”以來中國電力部門低碳轉(zhuǎn)型態(tài)勢進行回顧分析，以期為“十五五”能源規(guī)劃、碳達峰碳中和目標協(xié)同等政策制定提供有效參考。

 

“十四五”作為構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的關(guān)鍵期，自2021年以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局先后印發(fā)了《關(guān)于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》《加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)行動方案（2024—2027年）》《關(guān)于大力實施可再生能源替代行動的指導意見》《關(guān)于深化新能源上網(wǎng)電價市場化改革 促進新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》等指導性政策文件，提出加快推進新型電力系統(tǒng)，提升可再生能源安全可靠替代能力，推動新能源上網(wǎng)電價正式進入全面市場化階段，為實現(xiàn)碳達峰目標提供有力支撐。

 

中國電力部門碳排放有望在今年達到峰值

 

“十四五”以來，中國電力結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。截至2025年一季度[2]，中國的風電和太陽能裝機達到14.8億千瓦，首次超過14.5億千瓦的火電裝機規(guī)模。并網(wǎng)風電和太陽能裝機占全口徑發(fā)電裝機的比例從2021年的26.7%增長至2025年一季度的43.2%。

 

從新增發(fā)電裝機來看，2024年全國風電和太陽能新增發(fā)電裝機近3.6億千瓦，占新增發(fā)電裝機總?cè)萘康?3.1%[3]，可以看出，新能源裝機正在實現(xiàn)對火電裝機的深度增量替代。

 

從新增發(fā)電量來看，2024年全國可再生能源新增發(fā)電量約占全社會新增用電量的86%[4]，其中，風電和太陽能合計新增發(fā)電量貢獻了約56.8%的全社會新增用電需求。這一占比在今年得到進一步提升——2025年一季度，風電和太陽能新增發(fā)電量超過全社會新增用電量[5]，若延續(xù)這一趨勢，今年中國可再生能源有望滿足全社會新增電力需求，這也意味著，中國電力部門的碳排放有望在2025年達到峰值。

 

十年回顧：“十四五”新核準煤電裝機總量預計超“十三五”

 

“十三五”期間，全國新核準煤電裝機呈U型逆增，總裝機規(guī)模約1.45億千瓦[6]。前期（2016-2018）為消解‘十二五’大規(guī)模核準的煤電項目，2018年新核準煤電裝機較2016年同比減少84.5%；2019年隨著煤電風險預警松綁，核準量反彈63.1%，并在2020年出現(xiàn)“搶閘沖鋒”。

 

“十四五”以來，煤電核準則呈倒U型趨勢。截至2025年一季度，總裝機規(guī)模約2.89億千瓦，是“十三五”時期獲批總量的近2倍。2021年中國提出“雙碳”目標，新增核準量同比下降57.7%[7]；2022年多地區(qū)出現(xiàn)電力供應緊張事件，東部負荷大省煤電核準出現(xiàn)“回潮”，并在2023年迎來“十三五”以來的峰值。

 

根據(jù)綠色和平的最新統(tǒng)計[8]，2024年，中國新增煤電核準裝機約6224萬千瓦，較2023年同比減少約41.5%，是“十四五”以來煤電核準首次出現(xiàn)下降。盡管如此，2024年新核準煤電裝機總量仍超“十三五”期間年度新增核準裝機容量的最高值。此外，2025年第一季度，新核準煤電裝機約1129萬千瓦，接近2019年全年核準的裝機規(guī)模。橫向?qū)Ρ瓤梢钥闯觯?“十四五”時期新增煤電核準規(guī)模始終處于高位。

 

聚焦當下，中國仍面臨著能源安全、社會經(jīng)濟發(fā)展以及“雙碳”目標等多線任務，盡管近年來電力供需呈現(xiàn)緊平衡態(tài)勢，但是電力系統(tǒng)尚不存在容量缺口。

 

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示[9]，2024年全國統(tǒng)調(diào)最高用電負荷為14.5億千瓦，而全國電力裝機總量高達33.5億千瓦，其中火電裝機為14.4億千瓦，接近最高用電負荷。在此轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，若持續(xù)大規(guī)模擴張煤電裝機容量，電力系統(tǒng)不僅有可能重蹈“十二五”煤電產(chǎn)能過剩覆轍，更將加劇轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性矛盾。特別是考慮到現(xiàn)有火電裝機已基本滿足尖峰負荷需求，繼續(xù)依靠大規(guī)模新增煤電裝機來滿足時段性、小時間尺度的電力平衡的規(guī)劃思路已難以適應新型電力系統(tǒng)的建設(shè)要求。

 

2024年以來，煤電核準省份由東部向西部轉(zhuǎn)移

 

“十三五”期間，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費仍以高碳為主，富煤地區(qū)新核準煤電裝機是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的3倍左右[10]。進入“十四五”（2021年-2025年一季度），東部用電負荷大省與西部外送電力省份開始同步推進煤電核準工作。

 

“十四五”以來，累計新核準煤電裝機規(guī)模最大的五個省份依次為廣東（2802萬千瓦）、江蘇（2384.3萬千瓦）、內(nèi)蒙古（2074.5萬千瓦）、安徽（1917.7萬千瓦）、陜西（1739萬千瓦）。分區(qū)域來看，華東電網(wǎng)、西北電網(wǎng)和南方電網(wǎng)是“十四五”以來煤電核準的主要區(qū)域，其合計核準煤電裝機占全國新核準煤電裝機的58.7%。

 

2022年起，受結(jié)構(gòu)性尖峰電力缺口影響，電力需求持續(xù)增長的東部負荷大省通過大規(guī)模擴張煤電裝機以保障本地電力供應安全。然而，自2024年開始，新審批通過煤電裝機地區(qū)出現(xiàn)向風光資源豐富的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

 

具體來看，2024年和2025年一季度累計新核準煤電裝機規(guī)模最大的五個省份依次為內(nèi)蒙古（1064萬千瓦）、甘肅（1002萬千瓦）、新疆（528萬千瓦）、黑龍江（466萬千瓦）、吉林（466萬千瓦）。

 

新核準煤電機組難以助力系統(tǒng)“調(diào)谷”

 

隨著新能源裝機接入系統(tǒng)比例超過40%，如何更好地“調(diào)谷”成為電力系統(tǒng)正在面臨的挑戰(zhàn)。在風光大發(fā)而需求不足的時段，電力系統(tǒng)需通過降低部分機組出力，釋放向下調(diào)節(jié)能力以維持系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定[11]。

 

2023年，山東電力現(xiàn)貨市場曾連續(xù)22小時出現(xiàn)負電價；2024年，山西、浙江等地相繼出現(xiàn)零電價或負電價；2025年的“五一”負電價加劇，山東負電價頻次追平2023年且首次5天均出現(xiàn)。負電價的出現(xiàn)跟各地區(qū)新能源的快速發(fā)展密切相關(guān)，當系統(tǒng)中新能源占比增加，面對階段性用電需求不足的時刻，需要電力系統(tǒng)發(fā)揮靈活性，降低系統(tǒng)的出力能力。

 

從新核準通過煤電機組的規(guī)模來看，2024年和2025年一季度，新核準煤電項目仍以百萬千瓦大機組為主。2024年，60萬千瓦及以上燃煤機組的項目占總核準項目數(shù)量的69.6%；2025年一季度占比為88.9%。

 

新核準百萬級燃煤電機組并非是提升系統(tǒng)“調(diào)谷”能力的解決方案，反而有可能加劇電力系統(tǒng)向下靈活性的不足。即使大型燃煤機組處于‘熱備用’狀態(tài)并滿足20%-30%的最小出力要求，但由于系統(tǒng)中開機數(shù)量過多，因此并無法有效降低供給。例如，若某時刻電力需求為100萬千瓦，當系統(tǒng)中已有4臺100萬千瓦機組以25%的最小出力運行（即最低供給達100萬千瓦），此時新增備用煤電機組將進一步加劇供大于求的電力供需失衡。此外，由于大型燃煤機組增減出力的響應時間較長、爬坡速率較慢，長期低負荷運行會增加設(shè)備損耗、煤耗和碳排放。

 

2025年作為“十四五”的收官之年，電力部門的低碳轉(zhuǎn)型成效將直接影響“十五五”時期全國碳達峰進程。為進一步推動新型電力系統(tǒng)建設(shè)跟低碳轉(zhuǎn)型進程的有效銜接，綠色和平建議：

 

宜盡快出臺電力部門轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計政策文件。通過更新煤電規(guī)劃建設(shè)風險預警機制，出臺控制煤電發(fā)電量與有序轉(zhuǎn)型的時間表，引導煤電等電力部門關(guān)鍵領(lǐng)域開展更深度的低碳轉(zhuǎn)型；通過提升2030年可再生能源發(fā)電裝機目標與投資力度，助力實現(xiàn)可再生能源發(fā)電增量對于煤電的替代，實現(xiàn)電力部門在2025年前碳達峰和凈零排放發(fā)展目標。

 

宜盡快建立尖峰負荷的資源保障體系，以更具經(jīng)濟效益的方式提升電力系統(tǒng)供電可靠性與氣候韌性。在大部分地區(qū)“全年富電量，短時缺電力”的電力供需形勢下，出現(xiàn)電力缺口時并不意味著一定要新建電源機組來滿足。在保障電力供應安全的前提下，利用電力資源充裕度技術(shù)經(jīng)濟比較的方法，可以從規(guī)劃層面優(yōu)化電力供應結(jié)構(gòu)、設(shè)計尖峰負荷資源保障體系，以更為經(jīng)濟的方式滿足同樣的電力服務，使得整個規(guī)劃的社會總投入最小，避免電力系統(tǒng)整體效益進一步下滑[12]。

 

宜充分挖掘“源-網(wǎng)-荷-儲”靈活性潛力與適應新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)的發(fā)展需求，同時大力發(fā)展分布式可再生能源，不將新建煤電項目當做能源保供的“最優(yōu)解”。地方政府宜盡早擺脫依賴煤電發(fā)展的慣性思維，加大力度發(fā)展分布式可再生能源、新型儲能和需求側(cè)響應等靈活性資源創(chuàng)造更多有力政策條件。這些舉措將為用能大省提供更多低碳、高效和經(jīng)濟的解決方案，創(chuàng)造更多就業(yè)和綠色增長。

 

參考文獻

 

[1] IEA, Electricity 2025

 

[2] 國家能源局, 國家能源局2025年二季度新聞發(fā)布會文字實錄

 

[3] 根據(jù)中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報整理

 

[4] 國家能源局, 2024年可再生能源并網(wǎng)運行情況

 

[5] 國家能源局, 國家能源局2025年二季度新聞發(fā)布會文字實錄

 

[6] 綠色和平，構(gòu)建低碳新型電力系統(tǒng)：2020 年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演

 

[7] 綠色和平，2021年-2022年第一季度中國各省煤電項目審批分析

 

[8] 本簡報涉及的數(shù)據(jù)均來自官方公開渠道，包括但不限于全國、各省、直轄市及自治區(qū)的發(fā)展和改革委員會官方網(wǎng)站、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、和生態(tài)環(huán)境廳公布的項目環(huán)境評價報告等。數(shù)據(jù)查詢時間截至2025年4月30日。

 

[9] 中電聯(lián)統(tǒng)計與數(shù)據(jù)中心，中電聯(lián)發(fā)布2024-2025年度全國電力供需形勢分析預測報告

 

[10] 綠色和平，構(gòu)建低碳新型電力系統(tǒng)：2020 年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演

 

[11] 張樹偉，中國煤電轉(zhuǎn)型：角色分化如何突破“結(jié)構(gòu)性鎖定”？

 

[12] 綠色和平，《中國電力供應安全的經(jīng)濟分析與保障路徑研究》